Държавен вестник, брой 48 от 10.VI

На основание чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България

ПОСТАНОВЯВАМ:

Връщам за ново обсъждане в Народното събрание Закона за Министерството на вътрешните работи, приет от ХLIІ Народно събрание на 28 май 2014 г.

Издаден в София на 9 юни 2014 г.

Подпечатан с държавния печат.

за връщане за ново обсъждане в Народното събрание на разпоредби от Закона за Министерството на вътрешните работи, приет от Народното събрание на 28 май 2014 г.

Уважаеми госпожи и господа народни представители,

Законодателната власт възлага на Министерството на вътрешните работи (МВР) осъществяването на изключително важни за цялото ни общество политики. То е призвано да гарантира редица основни права и свободи на гражданите чрез превенция и противодействие на престъпността, опазване на обществения ред, защита на националната сигурност, пожарна безопасност и защита на населението при пожари, бедствия и аварии.

Поради важните функции, които се възлагат на МВР, е необходимо при законодателни промени да се постигне възможно най-широк консенсус между парламентарно представените партии и коалиции и гражданското общество относно принципите, въз основа на които ще се осъществява дейността, начинът на управлението и устройството на институцията и статутът на служителите. Не е достатъчно нормативният акт да декларира, че дейността на МВР се осъществява въз основа на спазване на Конституцията, законите и международните договори, по които Република България е страна, зачитане и гарантиране на правата и свободите на гражданите и тяхното достойнство, публичност и отчетност и т.н. Необходимо е законодателят да даде работещи и ефективни решения, които да гарантират спазването на заложените принципи.

Продължавам да отстоявам позицията си, че обществото трябва да чуе задълбочени аргументи за необходимостта от всяка законова промяна, какви средства ще коства тя на данъкоплатците, кои са преследваните цели и как ще бъдат постигнати положителни резултати. В мотивите към законопроекта липсва и финансова обосновка относно необходимите средства за подобряване на социално-икономическите права на служителите в МВР не само за 2014 г., но и прогноза за в бъдеще. Надявам се приетите разпоредби наистина да постигнат заявеното подобряване на правата на служителите в МВР, а не да останат само пожелание, в случай че не могат да бъдат осигурени средства за това.

Смятам, че на редица въпроси, повдигнати в хода на обсъждането в пленарната зала, не бяха дадени отговори. Приети са и неясни разпоредби, което не съответства на конституционно установения принцип за правовата държава.

Поради значимостта на обществените отношения, които са предмет на правна уредба в Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР), не трябва да бъдат подминавани недостатъци в конкретни текстове и те да бъдат отстранявани след натрупване на проблеми при правоприлагането.

За да бъде прецизирана правната уредба, връщам за ново обсъждане в Народното събрание следните разпоредби на Закона за МВР: чл. 10, ал. 1, т. 9; чл. 28, ал. 1, т. 1, букви "а" и "в", т. 2 и ал. 2; чл. 36, ал. 4, 7, 8 и 9; чл. 38, чл. 39, ал. 1 и 2 и свързаните с тях чл. 57, ал. 1, § 8, 32, § 45, т. 3, § 49, т. 1, § 51, т. 1, буква "а", § 57, 58, § 61, т. 2, т. 5 - 9, § 62, 64, § 66, т. 1, § 69, т. 1, 3, 4, 6, 7 и 8, § 70, т. 3, буква "а" от преходните и заключителните разпоредби; чл. 63; чл. 163; чл. 248, ал. 2 и чл. 249, ал. 9.

I. Относно чл. 10, ал. 1, т. 9

Приетият закон предвижда непознат досега метод за извършване на оперативно-издирвателна дейност - изследване поведението на лица и групи в контролирана среда. Явно методът не цели събиране на информация, тъй като липсва след предвидените в нормата на чл. 10, ал. 2. В закона липсва каквато и да е дефиниция на понятието "контролирана среда", кой и как ще постави лица и групи в тази среда и какви ще са последиците от изследване на поведението им. Отговори на тези въпроси не се намират нито в мотивите към законопроекта, нито пък станаха известни при обсъждането на текста в пленарна зала.

Конституцията на Република България гарантира лична свобода и неприкосновеност на гражданите. Тя предвижда, че всеки има право на защита срещу незаконна намеса в личния и в семейния му живот и срещу посегателство върху неговата чест, достойнство и добро име. Никой не може да бъде следен, фотографиран, филмиран, записван или подлаган на други подобни действия без негово знание или въпреки неговото изрично несъгласие, освен в предвидените от закона случаи. За да се гарантира спазване на тези и други гарантирани от Конституцията основни права и свободи, разпоредбите на нормативните актове трябва да са ясни и точни и да не създават предпоставки за превратно тълкуване и злоупотреба с правомощия. Несъвършенството на правните норми нарушава и принципа на чл. 4, ал. 1 от Конституцията, определящ българската държава като правова. Понятието за правовата държава включва несъмнено изискването за ясно и точно определяне на функциите и правомощията на държавните органи (Решение № 17 от 1997 г. по к.д. № 10 от 1997 г.; Решение № 13 от 2010 г. по к.д. № 12 от 2010 г.), особено когато могат да бъдат накърнени основни права и свободи на гражданите.

Повторното обсъждане ще даде възможност обществеността да чуе аргументите на подкрепящите въвеждането на този текст, каква е същността на този метод за осъществяване на оперативно-издирвателна дейност и как той ще допринесе за предотвратяване, разкриване и документиране на престъпления и опазване на обществения ред. Недопустимо е законът да не дава никакви отговори на тези въпроси и по този начин да създава предпоставки при прилагането на метода да се стигне до накърняване на основни права и свободи на гражданите.

II. Относно чл. 28, ал. 1, т. 1, букви "а" и "в", т. 2 и ал. 2

В новоприетия ЗМВР са включени разпоредби, с които се създават предпоставки за накърняване на конституционно защитеното право на достъп до обществена информация. Това се отнася и до правото на гражданите на достъп до техни лични данни, съхранявани от МВР, което е неделима част от признатото от Конституцията и законодателството на Европейския съюз право на защита на личните данни. Нормите не съответстват на чл. 10 и 8 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи (Европейска конвенция за правата на човека - ЕКПЧ), която гарантира същите права.

Според чл. 41, ал. 1 от Конституцията на Република България и Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ) държавните органи са длъжни да предоставят информация на гражданите. Това право може да бъде ограничено само по изключение (Решение № 7 от 4 юни 1996 г. на Конституционния съд по к.д. № 1 от 1996 г.), и то - единствено с цел защита на конкуриращ интерес, съгласно изброяването в чл. 41, ал. 1, изр. 2 от Конституцията.

Според чл. 10, § 2 от ЕКПЧ, приложим съгласно практиката на Европейския съд по правата на човека, ограниченията на правото на информация трябва да отговарят и на изискването за "необходимост в демократичното общество", което включва критериите пропорционалност, относимост и достатъчност, належащ обществен интерес при налагане на ограничението. Ограничения може да се въвеждат само със закон и само при наличието на обективни критерии. В българското законодателство тези стандарти са въведени. През 2000 г. е приет и действа Закон за достъп до обществена информация, който дава обща уредба на правото на достъп до обществена информация. През 2002 г. се прие Законът за защита на класифицираната информация (ЗЗКИ), който дава обща уредба на защитата на информацията, свързана с националната сигурност, отбраната, конституционно защитения ред и външната политика. Тези закони уреждат цялостно обществените отношения, предмета на регулиране и е недопустимо с други закони да се въвежда специален режим, който при това не е съобразен с конституционните и международните стандарти.

Правно нетърпимо е достъпът до информацията, съхранявана от един държавен орган, да е по-ограничен в сравнение с достъпа до информация от останалите органи на държавна власт. Достъпът до обществена информация може да се ограничава само на основата на еднакви основания и за защитата на едни и същи интереси, независимо кой е задълженият орган на власт. Обратното въвежда необоснована привилегия за МВР, ограничава правото на гражданите на достъп до обществена информация и създава условия за непрозрачност и безотчетност в това така важно за функционирането на държавата министерство.

Според чл. 28, ал. 1, т. 1 ЗМВР правото на информация се ограничава, когато би възникнала опасност за националната сигурност или обществения ред. Според т. 2 на същата разпоредба то се ограничава и в случаите, когато се опазва информация, класифицирана като държавна или служебна тайна. Редът и условията за класифициране на информация обаче се съдържат в ЗЗКИ. От една страна, между т. 1 и 2 на чл. 28, ал. 1 ЗМВР е налице припокриване при добронамерено тълкуване и прилагане на закона. От друга страна обаче, т. 1 позволява и разширително тълкуване при липсата на стриктните определения и критерии, предвидени в ЗЗКИ, което ще доведе до накърняване на правото на достъп до информация.

Според Решение № 7 от 1996 г. на Конституционния съд на Република България и разпоредбите на ЗЗКИ защитата на информация за целите на националната сигурност и обществения ред се осъществява единствено чрез процеса на нейното класифициране като държавна или служебна тайна. Тази процедура е съобразена с изискванията на Конституцията и международните стандарти. В ЗЗКИ са предвидени определения на държавна и служебна тайна, нива на защита, съответни на вредата от разкриване на информацията, ясна процедура, изчерпателно изброяване на категориите информация, която може да бъде класифицирана. Те включват именно данни, свързани с вътрешната и външната сигурност и обществения ред.

С цитираната норма на ЗМВР се въвежда паралелна защита на същата информация, но с абсолютно неясни: обем, процедура на засекретяване и контрол върху изпълнението й. Тоест, въвежда се възможност без гаранции и контрол да се засекретява произволно информация. Нарушени са чл. 41, ал. 1 от Конституцията и чл. 10, § 2 от ЕКПЧ.

С чл. 28, ал. 1, т. 1, буква "в" ЗМВР е предвидено правото на достъп до информация да се ограничава, когато би възникнала опасност от разкриване на източниците. Нормата е непрецизна. Ако се имат предвид защитени източници, това е оправдано, но в специални закони, като Закона за специалните разузнавателни средства и Наказателно-процесуалния кодекс те са предвидени. При настоящата редакция е възможно разширително тълкуване и прилагане на закона, тъй като документите, постъпващи от други органи на държавна власт, също могат да бъдат определени като източници на информация. Съгласно чл. 31, ал. 5 ЗДОИ тези документи подлежат на предоставяне при поискване, без дори съответната институция да се пита за съгласие. С цитираната норма в ЗМВР е създадена неяснота, която може да доведе до разширително прилагане на ограничението на достъпа до обществена информация.

Според чл. 28, ал. 1, т. 2 ЗМВР достъпът до информация се ограничава, когато "би накърнил изпълнението на законово определените дейности" на органите на МВР. По този начин в действителност ограничението се разширява до цялата съхранявана от МВР информация. При липса на друг критерий преценката дали предоставянето на дадена информация накърнява изпълнението на дейности е въпрос на субективна преценка и може да доведе до произвол.

Разпоредбата на чл. 28, ал. 2 ЗМВР предвижда при отказ за предоставяне на информация да се посочва само правното основание. Така се създава изключение от правилото на чл. 38 ЗДОИ, според което при отказ се посочва и фактическото основание, дори когато информацията е класифицирана. Изискването за пълно мотивиране произтича от конституционното положение, според което ограничението е изключение от принципа - затова и подлежи на пълно и подробно обосноваване за всеки конкретен случай. При настоящата редакция излиза, че Националната разузнавателна служба и Държавната агенция "Национална сигурност" трябва да посочват изцяло основанието за отказ и от правна, и от фактическа страна, а МВР единствено запазва привилегията да мълчи и да не се обосновава цялостно.

С чл. 28, ал. 2, изр. 2 ЗМВР се въвежда мълчалив отказ по заявления за достъп до информация. При сравнение на законодателната уредба става ясно, че в ЗДОИ не е предвиден мълчалив отказ. В редица решения на Върховния административен съд (практиката е безпротиворечива по въпроса) се приема, че липсата на мълчалив отказ в закона се дължи на волята на законодателя да не допуска такова поведение на органите на власт и техните администрации и свидетелства за значението, което той отдава на конституционно гарантираното право на достъп до обществена информация. Тоест, в трайната практика по прилагането на ЗДОИ, създавана и утвърждавана в продължение на 14 години, е прието тълкуването на Конституционния съд от Решение № 7 от 1996 г., според което правото на информация е принципът, а ограничаването му е изключение от този принцип и подлежи на изрично обосноваване във всеки отделен случай. С изричното въвеждане на мълчалив отказ в новоприетия ЗМВР се нарушава този конституционен принцип и отново се въвежда недопустима от правото привилегия за МВР.

С изброените непрецизно и широко формулирани ограничения се нарушава чл. 8 от ЕКПЧ, Конвенция № 108 на Съвета на Европа от 28 януари 1981 г. за защита на лицата при автоматизираната обработка на лични данни и Директива 95/46/ЕО за защита на физическите лица при обработването на лични данни и за свободното движение на тези данни, които гарантират право на достъп до събираните за едно лице лични данни като част от правото на защитата им. Това право също може да се ограничава само при критериите, при които е допустимо ограничение и на правото на достъп до обществена информация. Тъй като в чл. 28, ал. 1 ЗМВР не е направена уговорка какви са тези данни, предоставянето на които се отказва, то очевидно тук може да попадне както обществената информация, така и личните данни. Следователно същите разпоредби, които се явяват проблематични по отношение на достъпа до съхраняваната от МВР обществена информация, се явяват проблематични и по отношение на съхраняваните лични данни. Гражданите могат да бъдат необосновано и произволно лишени не само от достъп до обществена информация, но и от достъп до събираните техни лични данни. Това пък ще ограничи упражняването на другите права, свързани със защитата на личните данни, като например правото да се иска тяхното актуализиране, коригиране, блокиране или унищожаване.

III. Относно чл. 36, ал. 4, ал. 7, ал. 8 и ал. 9

Според чл. 105, ал. 2 от Конституцията на Република България Министерският съвет осигурява обществения ред и националната сигурност. При действието на Конституцията от 1991 г. и трите Закона за МВР, приети съответно през 1991, 1997 и 2006 г., възлагат като основна задача на вътрешното министерство защита на националната сигурност.

Едновременно с това Основният закон възлага и на президента на републиката функции по отношение на националната сигурност. Президентът като държавен глава и като равно отдалечен от трите власти трябва да бъде гарант, че при осъществяване на политиката по националната сигурност ще бъдат спазвани основните права и свободи на гражданите. С отнемането на правомощието на президента да назначава главния секретар на МВР той остава без механизъм да възпира назначаването на неподходящи фигури на най-висшата професионална длъжност.

Повече от 20 години, независимо от политическата обстановка и кое е управляващото мнозинство, висшата професионална длъжност в Министерството на вътрешните работи се е заемала от лице, получило одобрението на Министерския съвет и на държавния глава. Мотивите на законопроекта и изказванията на народни представители, подкрепящи назначаването на главния секретар на МВР да се ограничи само до правомощие на изпълнителната власт, не съдържат аргументи как това ще повиши гаранциите за вземане на балансирани решения. В изключително важна област като националната сигурност не бива да се допуска доминация на тясно партийни интереси. Президентът на републиката е гарант за спазване на конституционно установените основни права и свободи на гражданите. Поради това трябва да бъде запазена неговата роля на гарант за осъществяването на интересите на обществото в областта на националната сигурност. Участието на държавния глава при назначението на главния секретар на МВР по предложение на Министерския съвет ще осигури стабилност на решението и може да предотврати крайното му политизиране. Държавният глава е натоварен и с обществените очаквания да бъде възпиращ фактор и коректив срещу едностранно налагане на волята на управляващото мнозинство в чувствителната сфера на националната сигурност.

Демократичният метод за функциониране на държавната власт е търсенето и постигането на съгласие, а не едностранното налагане на решения. Това важи още в по-голяма степен с оглед на приетото законодателно решение длъжността на главния секретар да бъде мандатна.

Не съм съгласен и буди недоумение фактът, че липсват основания за предсрочно прекратяване на мандата на главния секретар при тежко нарушение или системно неизпълнение на служебните задължения, или извършването на действия, които накърняват престижа на министерството. За всички държавни служители в МВР са предвидени различни последици при неизпълнение на разпоредбите на закона и на служебни задължения, неспазване на служебни правомощия и т.н. За висшата професионална длъжност в МВР обаче няма да има последици при евентуално неизпълнение на правомощията или нарушение на закона. Липсата на основания за предсрочно прекратяване на мандата при неправомерното изпълнение или неизпълнение на задълженията може да превърне мандатността от юридическа гаранция за независимост на органа в средство за злоупотреба с власт.

IV. Относно чл. 38, чл. 39, ал. 1 и 2 и свързаните с тях чл. 57, ал. 1, § 8, 32, § 45, т. 3, § 49, т. 1, § 51, т. 1, буква "а", § 57, 58, § 61, т. 2, т. 5 - 9, § 62, 64, § 66, т. 1, § 69, т. 1, 3, 4, 6, 7 и 8, § 70, т. 3, буква "а" от преходните и заключителните разпоредби

На мястото на съществуващата Главна дирекция "Национална полиция" да се създадат две главни дирекции - "Криминална полиция" и "Охранителна полиция". Мотивите на вносителя се ограничават до това, че с реализирането на тази структурна реформа ще се създадат възможности за по-добра координация, ръководство и контрол при осъществяването на охранителната, оперативно-издирвателната и дейността по разследване на престъпления, без да се посочват механизмите, чрез които ще се постигне това.

Право на всяко правителство е да предлага оптимизиране и повишаване ефективността на администрацията. Това обаче трябва да стане след задълбочен анализ на недостатъците на проведената през 2012 г. реформа и представяне на убедителни аргументи за необходимостта от връщане на старото положение. Без наличието на посочената информация остава впечатлението, че се постига единствено увеличаване на ръководния и административен апарат. Не мога да бъда убеден, че ще се подобри координацията и ефективността на министерството, след като едновременно на главни дирекции "Криминална полиция" и "Охранителна полиция" се възлага осъществяване на основна охранителна дейност. Главна дирекция "Криминална полиция" е национална специализирана структура за осъществяване на дейност по разследване на престъпления, но е предвидено Главна дирекция "Охранителна полиция" също да участва в осъществяване на тази дейност.

V. Относно чл. 63

Като мярка за подобряване противодействието на битовата престъпност се въвежда фигурата на извънщатния сътрудник. Предвижда се извънщатните сътрудници, без да им се предоставят полицейски правомощия и без да получават възнаграждение, да подпомагат полицейските органи в дейността им по противодействие на престъпността и опазване на обществения ред. Приетото законодателно решение е бланкетно, с липса на визия как и какви конкретни функции ще изпълняват извънщатните сътрудници. Недопустимо е първични обществени отношения, които следва да се регламентират на ниво закон, да бъдат уредени с подзаконов нормативен акт - наредба на министъра.

VI. Относно чл. 163

По отношение развитието на професионалната кариера се изоставя моделът на провеждане на конкурс. Новата система за кариерно развитие се основава на персонална оценка на изпълнението на длъжността, в която се включват компетентност - квалификация (знания и умения) и опит и принос за постигане на целите, включително получени отличия и награди и наложени наказания. Смятам, че в закона липсват достатъчно гаранции за създаване на условия за обективност при професионалното развитие на държавните служители в тази изключително важна за опазване на основни права и свободи на гражданите институция. Конкурсното начало позволява състезателност и залагане на обективни критерии за развитие в кариерата. Няма пречки компетентността на служителите, опитът и приносът за постигане на резултати да бъдат заложени като критерии при провеждането на конкурса. Конкурсът обаче позволява и оценка на притежаването на специална подготовка, професионални умения и опит за заемане на конкретната по-висока длъжност.

VII. Относно чл. 248, ал. 2

Законът възлага на Съвета за социално партньорство (Съвета) да осъществява социалния диалог между работодателя и служителите в МВР за разрешаване на въпросите, свързани с трудовите и служебните отношения и със социално-икономическите права и интереси на служителите, в дух на сътрудничество, взаимни отстъпки и зачитане интересите на всяка от страните. В този Съвет обаче могат да участват само синдикални организации на служителите в МВР, в които членуват повече от 5 на сто от общата щатна численост на служителите в МВР, и имат изградени звена в повече от една трета от структурите на МВР.

Не може да има аналогия между Съвета за социално партньорство и Националния съвет за тристранно сътрудничество. На Националния съвет за тристранно сътрудничество се обсъжда държавната политика за регулирането на трудовите и непосредствено свързаните с тях отношения, осигурителните отношения, както и въпросите на жизненото равнище между работници, работодатели и правителство. Доколкото се решават въпроси на национално равнище, е невъзможно участие на всички учредени в страната синдикални и работодателски организации и е обществено оправдано да се предвижда и по-висока представителност на тези организации поради естеството на обсъжданите въпроси. Съветът за социално партньорство обаче трябва да решава въпросите с трудовите права между работодателя и всички работещи по трудово и служебно правоотношение в МВР, поради което е недопустимо да се изключват представители на синдикални организации.

Конституцията гарантира на гражданите правото на труд. Член 48, ал. 5 от нея въвежда минималните стандарти на правото на труд - здравословни и безопасни условия на труд, на минимално трудово възнаграждение и на заплащане, съответстващо на извършената работа, както и на почивка и отпуск при условия и по ред, определени със закон. Именно за защита на своите интереси в областта на труда и социалното осигуряване Основният закон гарантира на работниците и служителите правото да се сдружават в синдикални организации и съюзи. Приетият закон предвижда правото на свободно сдружаване на служителите на МВР в синдикални организации, но в същото време лишава някои от тези организации от правото да участват в Съвета и да защитават правата и интересите на своите членове.

Смисълът на гарантираното от Конституцията право на сдружаване не се изчерпва само с възможността гражданите свободно да формират синдикални организации. Законодателството трябва да създава механизми за всички тях да защитават правото на труд на своите членове пред работодателя. Смятам, че ограничението за едни и привилегията за други синдикални организации за участие в Съвета косвено ще повлияе върху правото на свободно сдружаване. Това ще предопредели членуването в имащите преимущество синдикални организации по чл. 248, ал. 2.

VIII. Относно чл. 249, ал. 9

Смятам, че ясно и еднозначно в закона трябва да бъде изразено виждането на управляващите към практиките за получаване на дарения в МВР. Въпреки забраната за сключване на договори за дарения, освен за дарения по международни проекти, се предвижда и изключение при изпълнение на съвместни проекти. Съвместни проекти е широко понятие и позволява получаването на дарения както от държавни или общински структури, така и от физически и юридически лица с нестопанска цел и търговци. Не е ясно от кого ще могат да бъдат получавани дарения, а също така от какво естество и в коя област ще бъдат съвместните проекти.

Уважаеми госпожи и господа народни представители,

Убеден съм, че повторното обсъждане от народните представители на върнатите разпоредби от Закона за Министерството на вътрешните работи ще допринесе за подобряване на правната уредба относно принципите, въз основа на които ще се осъществява дейността, управлението и устройството на министерството, правата на служителите. Обсъждането ще даде възможност да се намерят най-добрите решения и правните норми да бъдат разписани така, че да няма съмнения за съответствието им с Конституцията на Република България и с правото на ЕС.

Предвид изложените по-горе мотиви, воден от желанието да създадем устойчиви решения, на основание чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България връщам за ново обсъждане в Народното събрание разпоредбите на чл. 10, ал. 1, т. 9; чл. 28, ал. 1, т. 1, букви "а" и "в", т. 2 и ал. 2; чл. 36, ал. 4, 7, 8 и 9; чл. 38, чл. 39, ал. 1 и 2 и свързаните с тях чл. 57, ал. 1, § 8, 32, § 45, т. 3, § 49, т. 1, § 51, т. 1, буква "а", § 57, 58, § 61, т. 2, т. 5 - 9, § 62, 64, § 66, т. 1, § 69, т. 1, 3, 4, 6, 7 и 8, § 70, т. 3, буква "а" от преходните и заключителните разпоредби; чл. 63; чл. 163; чл. 248, ал. 2 и чл. 249, ал. 9.