Държавен вестник, брой 58 от 29.VII

На основание чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България

ПОСТАНОВЯВАМ:

Връщам за ново обсъждане в Народното събрание Закона за изменение и допълнение на Закона за дипломатическата служба, приет от ХLI Народно събрание на 14 юли 2011 г.

Издаден в София на 27 юли 2011 г.

Подпечатан с държавния печат.

за връщане за ново обсъждане в Народното събрание на Закона за изменение и допълнение на Закона за дипломатическата служба, приет от Народното събрание на 14 юли 2011 г.

Уважаеми дами и господа народни представители,

Приетият през 2007 г. Закон за дипломатическата служба предостави съвременна законодателна уредба на принципите, организацията и дейността на тази важна част от държавната администрация. Законът регламентира професионалния характер на службата, нейната партийна необвързаност, стабилност, прозрачност и приемственост, както и правилата за кариерно израстване на служителите. През годините на своето действие законът се доказа като добра правна основа за функционирането и развитието на съвременната българска дипломация при новите глобални реалности и мястото и ролята на държавата като член на ЕС и НАТО. Законът регламентира и необходимото задължение на дипломатическата служба да подпомага Народното събрание, Президента на Републиката, Министерския съвет и министъра на външните работи при осъществяването на техните правомощия в областта на външната политика и международните отношения на Република България, с което допринася за координация в дейността на държавните институции в контекста на принципа за разделение на властите.

Подобряването и усъвършенстването на дейността на дипломатическата служба предполага провеждане на разумни реформи, съответни на определените основни цели на външната политика (чл. 24, ал. 2 от Конституцията). Промените, внесени със Закона за изменение и допълнение на Закона за дипломатическата служба (ЗИД ЗДиплС), следва да бъдат подходящо правно средство за утвърждаване на дипломатическата служба като съвременна, ефективна и професионална администрация, способна да защитава и да реализира националните цели и интереси при актуалната динамика на междудържавните и международните отношения, както и да гарантира правата и интересите на българските граждани и юридически лица в чужбина.

По повод целите и характера на извършваната реформа в Министерството на външните работи в обществото ни се разгърна публична дискусия, продължила и в хода на приемането на закона, в която основателно бяха изтъкнати аргументи против значителна част от предлаганите законови изменения като нецелесъобразни и като отстъпващи от принципите за изграждане на дипломатическата служба. Не може да се пренебрегне и фактът, че отделни норми бяха оспорвани като нарушаващи основополагащи конституционни принципи - за правовата държава и върховенството на закона, за равенство между гражданите и недопускане на дискриминация и др.

Смятам, че редица норми от приетия от 41-ото Народно събрание на 14 юли 2011 г. ЗИД ЗДиплС нецелесъобразно преуреждат отношенията по изграждането и функционирането на дипломатическата служба, а също и че влизат в противоречие с Конституцията на Република България, на международни актове, които са в сила за България, и на основни принципи на международното право. Съображенията ми по-конкретно са следните:

1. Част от законовите промени водят до "монополизиране" на правомощия от министъра на външните работи и навлизане в компетентността на други държавни институции, като например: възложеното осъществяване на външната политика на Република България, което по конституция е прерогатив на Министерския съвет (§ 2 ЗИД ЗДиплС относно чл. 3, ал. 2, т. 1 ЗДиплС); представянето и защитата на българските интереси в ЕС и НАТО (§ 2 относно чл. 3, ал. 2 ЗДиплС) или осъществяването на официални връзки с акредитираните в Република България дипломатически и консулски представителства на други държави и мисии на международни правителствени организации (§ 3 относно чл. 3, ал. 2, т. 4 ЗДиплС) - всички тези правомощия влизат в компетентността и на други държавни органи (т. нар. споделена компетентност), като - президент, Министерски съвет, други министри.

2. ЗИД ЗДиплС създава възможности за субективни кадрови решения на министъра на външните работи - на базата на неясни или занижени критерии при подбор и назначение на кадрите (§ 9 ЗИД ЗДиплС във връзка с чл. 11, ал. 2; § 10 ЗИД ЗДиплС във връзка с чл. 13, ал. 1; § 11 ЗИД ЗДиплС във връзка с чл. 14, ал. 2, чл. 14, ал. 3; § 12 ЗИД ЗДиплС във връзка с чл. 15, ал. 1; § 18 ЗИД ЗДиплС във връзка с чл. 26, ал. 2).

В преобладаващата част от съответните текстове на новия закон осезателно са занижени изискванията към дипломатическите служители за заемане на ръководни длъжности. Например - за генерални директори (§ 9 ЗИД ЗДиплС във връзка с чл. 11, ал. 2) изискуемият ранг от "посланик" става "пълномощен министър", заличено е изискването кандидатът да е изпълнявал ръководна длъжност в МВнР, не се изисква и определен минимален срок, през който да е бил ръководител на задгранично представителство (поне три години по действаща уредба), а е достатъчно и за кратко време да е ръководил дипломатическо представителство в каквото и да е качество (временно управляващ, генерален консул и др.). Създава се възможност за генерален директор да бъде назначено лице, което изобщо не притежава дипломатически и задграничен опит. Освен това е предвидено министърът да назначава на тези длъжности и лица извън дипломатическата служба, като за това ще е необходима само преценката на министъра за "доказана квалификация и опит". Аналогичен е подходът и към изискванията за главен инспектор (срв. чл. 15, ал. 1), директор (срв. чл. 14, ал. 2), началник-отдел (срв. чл. 14, ал. 3), директор на Дипломатическия институт (срв. чл. 83), както и към служителите, които постъпват в дипломатическата служба чрез конкурс за конкретна длъжност (срв. чл. 26, ал. 2). Занижаването на изискванията за назначаване ще е във вреда на професионалния характер на дипломатическата служба, ще въведе "двойни стандарти" и субективизъм, а оттам - и демотивиране на кариерните дипломати.

С горепосочените норми практически се заобикалят и нарушават действащи организационни принципи, включително принципите за стабилност, прозрачност и кариерното развитие в дипломатическата служба. Налице са сериозни основания да се смята, че ЗИД ЗДиплС така, както е приет от 41-ото Народно събрание, няма да помогне за подобряване на ефективността на дипломатическата служба, а напротив - ще създаде предпоставки за проява на субективизъм в разрез с националния интерес. ЗИД ЗДиплС нарушава баланса и дублира функции между политическото и кариерното ръководство в полза на първото, ограничава ролята на колективните професионални органи на МВнР в полза на засилване на централизма и еднолични правомощия на министъра и ще въведе недемократични практики в управлението на службата.

3. Противоконституционно се въвежда забрана за определен кръг лица да бъдат назначавани или да продължават да заемат публични (ръководни) длъжности в дипломатическата служба - посланици, генерални консули и заместник-ръководители на дипломатически мисии, както и други ръководни длъжности - от началник на сектор до генерален директор и главен (постоянен) секретар в централната администрация на МВнР (§ 19, т. 2 във вр. с § 22, т. 2 и § 24 ЗИД ЗДиплС). Нормите, които въвеждат подобна забрана, са в пряко нарушение на редица конституционни норми - чл. 4, ал. 1 и 2 и чл. 6 във вр. с чл. 5, ал. 1 и чл. 57, ал. 1 от Конституцията. След повече от двадесет години от началото на демократичните реформи у нас обществото ни следва да е превъзмогнало примитивните противопоставяния и е недопустимо законодателният орган да създава нови законови предпоставки, водещи до разделение. Още по-неприемливо е чрез закона да се провежда държавна политика на дискриминация. С редица свои решения Конституционният съд е имал възможност да се произнесе допустимо ли е принадлежността към службите на Държавна сигурност и разузнавателните служби на Българската народна армия да бъде основание за въвеждане на забрана за заемане на определена длъжност (например: Реш. № 10 от 1997 г. по к.д. № 14 от 1997 г., Реш. № 11 по к. д. № 13 от 2009 г.). Предвид на установената трайна практика на Конституционния съд, с която законодателят би следвало да се съобразява, всички норми в ЗИД ЗДиплС, определящи действието на забраната за заемане на длъжности в дипломатическата служба въз основа на принадлежност към бивши служби по сигурността, противоречат на Конституцията на Република България - чл. 4, ал. 1 и 2 и чл. 6, ал. 2. Тези норми противоречат и на забрани за допускане на дискриминация, определени от международни актове и договори, по които Република България е страна, например: Всеобщата декларация за правата на човека; Европейската социална харта; чл. 14 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи; чл. 2, т. 2, чл. 25, буква "с" и чл. 26 от Международния пакт за гражданските и политическите права; чл. 20 и 21 от Хартата на основните права на Европейския съюз и др.

Недопустимо е отделни разпоредби (§ 19, т. 2 във вр. с § 22, т. 2 и § 24) на приетия ЗИД ЗДиплС да нарушават конституционно установения принцип за равноправие (чл. 6, ал. 2 от Конституцията) и да накърняват и ограничават общочовешки ценности, като свобода, справедливост и търпимост; да засягат правата на личността, нейното достойнство и сигурност и правото на труд. Законовите и съответните им административни мерки следва стриктно да спазват изискванията на принципа на правовата държава и върховенството на Конституцията, която не допуска въвеждане на дискриминационни ограничения на правата на българските граждани. Създаване на ограничения на права на български граждани в който и да е закон пряко засяга принципите на правовата държава и гарантираното равноправие. Всички служители от дипломатическата служба следва да бъдат равнопоставени с останалите български граждани, включително и по отношение на задължение за еднаквото им третиране от държавната власт (срв. Реш. № 14 на Конституционния съд от 1992 г. по к.д. № 14 от 1992 г.). Лишаването на категории български граждани от право да заемат определени публични длъжности въз основа на социален признак - служебна връзка или обществено положение в миналото (преди повече от 20 г.), е проява на дискриминация, въвеждане на неравенство и различно третиране.

Отчитайки практиката на Конституционния съд, следва да се посочи, че "конституционно недопустимо е … законодателно да се създава колективна презумпция за укоримост на определени категории правно регламентирани дейности без установяване на конкретната дейност на определено лице". Не се допуска и създаване на условия за накърняване на достойнството и правата на гражданите, които са конституционно защитени ценности. Българската държава е длъжна законово да гарантира достойнството и правата на личността - чл. 4, ал. 2 от Конституцията (Реш. № 10 на Конституционния съд от 1997 г. по к.д. № 14 от 1997 г.).

Подобна е позицията и на Парламентарната асамблея на Съвета на Европа, изразена в Резолюция № 1096/1996 г. относно мерките за разграждане на наследството от бившите комунистически тоталитарни режими (приета на 27 юни 1996 г., 23-о заседание). В тази резолюция се посочва, че:

"Първо, вината, като лична такава, а не колективна, трябва да бъде доказана във всеки отделен случай - това подчертава нуждата от индивидуално, а не колективно прилагане ... Отмъщението никога не може да бъде цел на подобни мерки, нито пък трябва да се позволи политическа или социална злоупотреба …"

Ето защо в обществения дебат съм отстоявал позицията и съм апелирал многократно всеки конкретен случай да се разглежда индивидуално, а не чрез законови норми да се създават условия за накърняване на достойнството и правата на гражданите, които са конституционно защитени неотменими ценности.

4. С § 24 ЗИД ЗДиплС се изменя изцяло чл. 33 ЗДиплС (по-специално чл. 33, ал. 2), като се създава ново специално основание за прекратяване на трудовото или служебното правоотношение - обявяване на принадлежност към бившите служби на сигурността. Според същата разпоредба "… министърът на външните работи освобождава тези лица от съответната публична длъжност …" Подобна норма е в пряко противоречие не само с основополагащи конституционни принципи, но и с изричната норма на чл. 98, ал. 6 от Конституцията на Република България, която еднозначно определя като правомощие на президента да "назначава и освобождава от длъжност ръководителите на дипломатическите представителства и постоянните представители на Република България …" (чл. 98, т. 6 от Конституцията). Очевидно е, че по отношение на ръководителите на дипломатическите представителства, за които е издаден указ за назначаване, нормата на § 24 ЗИД ЗДиплС относно чл. 33, ал. 2 ЗДиплС изземва конституционно определено правомощие на Президента на Републиката. Нарушава се установеният с Конституцията баланс на правомощия между различните конституционно установени органи и власти.

5. На чл. 98, ал. 6 от Конституцията на Република България противоречи и нормата на § 43, т. 1 ЗИД ЗДиплС, изменяща реда за прекратяване на дългосрочната командировка на ръководители на задгранично представителство. Прекратяването на задграничната командировка е равнозначно на създаване на невъзможност за изпълнение на функциите и фактическо прекратяване на правомощията на ръководителя на задгранично представителство, т. е. по същество е освобождаване от длъжност. Ето защо § 43, т. 1 ЗИД ЗДиплС, изменяща чл. 69, ал. 1 ЗДиплС, с която се създава право на министъра на външните работи да издава заповед за прекратяване на дългосрочната командировка на посланик, без предхождащ указ за освобождаване от длъжност, е противоконституционно и представлява неправомерно изземване на права, които са от изключителната компетентност на президента.

6. В кумулативното си действие § 19, т. 2, § 24 и 52 ЗИДЗДС правят въведената забрана за заемане на ръководни длъжности тотална. Съгласно § 52 ЗИДЗДС забраната се разпростира и върху заварените случаи към датата на влизане на закона в сила. Изпълнението на § 24 и 52 ЗИДЗДС и задължителното освобождаване от длъжност на широк кръг служители в дипломатическа служба ще накърни правото им на труд и буди основателни съмнения за противоречие с чл. 48, ал. 1 и 3 от Конституцията. Несъмнено тези разпоредби ще предизвикат и смущения в дейността на службата като цяло, защото всяка служба би изпитала сериозни сътресения и ефективността на дейността й ще бъде засегната, ако широк кръг лица, включително и заемащи ръководни длъжности, бъдат освободени в кратък срок.

Уважаеми дами и господа народни представители,

Предвид изложеното смятам, че ЗИД ЗДиплС съдържа многобройни и непреодолими законодателни проблеми, които в своята взаимовръзка не могат да бъдат коригирани чрез връщане на отделни текстове за ново обсъждане. Като цяло законът отстъпва от установената ефективна регулация на дипломатическата служба и създава извънреден правен режим за противоконституционно и дискриминационно ограничение на права на български граждани, което в контекста на европейското ни развитие през 21 век намирам за погрешна законодателна политика. Смятам, че законът противоречи на интересите на българското общество и на целите за укрепване на дипломатическата служба.

Като се ръководя от гореизложените мотиви, свързани с аргументи за съществена нецелесъобразност, противоконституционност и противоречие с международни актове, по които Република България е страна, и на основание чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България` връщам за ново обсъждане в Народното събрание Закона за изменение и допълнение на Закона за дипломатическата служба, приет от Народното събрание на 14 юли 2011 г., като го оспорвам по принцип и в неговата цялост.