Държавен вестник, брой 72 от 25.VII

На основание чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България

ПОСТАНОВЯВАМ:

Връщам за ново обсъждане в Народното събрание Закона за биологичното разнообразие, приет от ХХХIХ Народно събрание на 10 юли 2002 г.

Издаден в София на 23 юли 2002 г.

МОТИВИ ЗА ВРЪЩАНЕ ЗА НОВО ОБСЪЖДАНЕ НА ЗАКОНА ЗА БИОЛОГИЧНОТО РАЗНООБРАЗИЕ

Уважаеми дами и господа народни представители,

Повишеният интерес на обществото към проблемите на опазването на околната среда е постоянен, основателен и разбираем. Съвременното общество е особено чувствително към тях, тъй като в крайна сметка те са свързани с опазването на човешкото здраве - на сегашните и на бъдещите поколения. Защитата на природата е предпоставка за оцеляването на човечеството и затова поставянето на тези проблеми под контрол и прецизното им регулиране е от първостепенна социална значимост.

Безспорно опазването на биологичното разнообразие е важна част от дейността по опазване на околната среда и в този смисъл приемането на отделен, нов закон, чийто основен предмет на регулация е съхранението на биологичното разнообразие, следва да се приветства и да се оцени като ново достижение в нашето екологично законодателство. Системата от закони по опазването на околната среда се допълва с нов специален закон, посветен на важния проблем за опазване на биологичното разнообразие. Този закон е достижение и защото регулира кръг от отношения, които нямаха досега своята подробна законова уредба. С неговото приемане се запълва съществена празнина в екологичното ни законодателство. Новата уредба доразвива вътрешното право в съответствие с международните конвенции, отнасящи се до опазването на биологичното разнообразие, по които Република България е страна.

Новият закон трябва да се оцени положително и с оглед стремежа пълно да се уредят сложни взаимоотношения, свързани с разнородните дейности по опазването на биологичните видове, включително регламентиране на режима на търговия и митническия режим, а също и с ясно разграничаване на компетенциите на отделните държавни органи и правата и задълженията на физическите и юридическите лица. Споделям разбирането, че постигането на пълнота на законовата уредба е сигурна предпоставка за ефективност и лесно правоприлагане. Не на последно място следва да се отличи като нов и положителен елемент на екологоправната уредба модерното законодателно решение за определянето на биологичното разнообразие като част от националното богатство, както и на дефинирането на устойчивото управление на природните ресурси.

Същевременно, наред с безспорните достижения на новоприетия закон като цяло, отделни негови разпоредби пораждат според мен противоречиви или негативни оценки, включително и основателни съмнения за противоконституционност. Мотивите ми за връщане на закона са свързани със защита на социално значими интереси във връзка с опазване на околната среда и целят постигане на ефективност на законовата уредба.

Връщам Закона за биологичното разнообразие за ново обсъждане, като оспорвам чл. 31, 32, 33 и 34, а също и § 9 и 11 от преходните и заключителните разпоредби.

Конкретните ми мотиви са:

1. Намирам за противоречива, неясна и нецелесъобразна правната уредба, създадена с чл. 31, 32, 33 и 34 от новоприетия Закон за биологичното разнообразие. С основния екологичен закон - Закона за опазване на околната среда (ЗООС), ясно и конкретно са регламентирани случаите на задължително подлагане на оценка на въздействие върху околната среда (ОВОС) и реда, по който следва да се извършва тази оценка. С посочените текстове от новоприетия закон се създава паралелна уредба и се въвежда субсидиарна процедура - тази на екологична оценка (чл. 31), чийто ред за извършване не е регламентиран. На практика, задължителното подлагане на ОВОС на плановете и програмите по чл. 20, ал. 1, т. 2 и 3 от ЗООС се изключва и приложението на процедурата за ОВОС се ограничава само до инвестиционни предложения, които са само един от случаите на задължително подлагане на ОВОС, уредени сега в закона.

С чл. 33 от новоприетия Закон за биологичното разнообразие се прави и отстъпление от принципа, установен в чл. 23в ЗООС - да се забраняват или спират дейностите или проектите, за които ОВОС е отрицателна. Възвръща се стара и отречена практика (срв. чл. 24 от отменения Закон за опазване на въздуха, водите и почвата от замърсяване), когато на изпълнителната власт се дава право по преценка за целесъобразност да разрешава осъществяването на дейности, за които предварително се знае, че нарушават целостта на околната среда и могат да окажат значително отрицателно въздействие върху защитените зони. Въведеното изключение обезсмисля задължителността и самото извършване на ОВОС като основен превантивен механизъм за недопускане на негативни въздействия върху околната среда.

2. С § 9 от преходните и заключителните разпоредби (ПЗР) на новоприетия Закон за биологичното разнообразие се отменя изцяло Законът за защита на природата. Считам, че с тази отмяна се нарушава системността в екологичното законодателство и по-специално то се лишава от редица общи норми-принципи, регламентиращи дейността по защита на природата. Не може да има съмнение, че повече от нормите на Закона за защита на природата (ЗЗП) се остарели, дори по изказа си - архаични. Но докато верните принципни идеи, които те отразяват, не бъдат развити в пълнота в нормите на модерното екологично законодателство, не следва с лека ръка да се отказваме от тях. Следва да се отчете, че и редица подзаконови нормативни актове, регулиращи отношения по опазване на околната среда, са издадени въз основа на ЗЗП и с неговата отмяна ще загубят сила. Съществуващите общи законови норми са от изключително значение за осигуряване на единството и системността на нормативната уредба. Ето защо считам, че § 9 от ПЗР на Закона за биологичното разнообразие следва да отменя само частично Закона за защита на природата - в частта му, която по предмет на регулация се припокрива с новоприетия закон (срв. глава "III. Защитени природни обекти" от ЗЗП).

3. Съществени възражения предизвиква § 11 от ПЗР на новоприетия Закон за биологичното разнообразие, с който се изменят и допълват важни текстове от Закона за защитените територии (ЗЗТ). По отношение на тези изменения отделни народни представители изказват и съображения за противоконституционност, които могат да бъдат оценени и като основателни.

А) На пръв поглед с разпоредбите на т. 2 и 3 на § 11 от ПЗР на новоприетия Закон за биологичното разнообразие като че ли се въвежда по-голяма процедурна прецизност. Те определят правата на министъра на околната среда и водите във връзка с обявяването и промените в защитените територии. С новосъздадената ал. 5 на чл. 38 от ЗЗТ се разширява оперативната самостоятелност на министъра в тази насока.

Същевременно се разширяват и правомощията му по т. 4 във връзка с т. 10 и 11 на същия § 11 от ПЗР на Закона за биологичното разнообразие. Тези разпоредби, от една страна, отменят (заличават) установените със закон граници и площ на националните паркове и на резерватите (т. 10 и 11), а, от друга страна (т. 4), дават право на министъра на околната среда и водите да променя площта на тези защитени територии самостоятелно.

Необоснованото разширяване на правомощията на органите на изпълнителната власт нарушава необходимия нормативен баланс. Изкривеният и нарушен баланс в правната регулация като краен резултат води до поставяне на значими социални интереси в зависимост от личната преценка на отделен орган от изпълнителната власт.

По мое мнение, за да отговаря на целите на защитата, режимът на защитените територии следва да е максимално консервативен, което изисква правното регулиране да се извършва пряко от Народното събрание и да залегне в закони. Това ще отговаря както на целите и духа, така и на буквата на Конституцията (чл. 15 във връзка с чл. 18, ал. 1 от Конституцията на Република България). Споделям разбирането, че "определеността" на обектите публична държавна собственост, която следва да се даде със закон, съгласно чл. 18, ал. 1 от Конституцията на Република България, трябва да включва не само определяне по вид, което е направено от самата конституционна норма, а и пълна конкретизация на основните им индивидуализиращи ги признаци - наименованието, точната площ и граници. Споделям опасенията, че разпоредбите на т. 4 във връзка с т. 10 и 11 от § 11 от ПЗР на Закона за биологичното разнообразие се разминават с конституционните норми.

Съществуващата законова уредба за определяне на защитените територии не следва да се стеснява, а да се усъвършенства, включително и във връзка с подобряване на установената процедура по обявяване на парковете с национално значение и резервати, представляващи публична държавна собственост. При определяне на индивидуализиращите признаци на защитените територии с национално значение, в бъдеща правна уредба, по преценка на законодателя, следва да се имат предвид и правомощията на президента, установени в чл. 98, т. 13 от Конституцията на Република България. Наименоването с указ на президента на защитените територии с национална значимост ще допринесе за стабилността и непроменяемостта на защитния режим и ще привнесе необходимата доза консерватизъм в правната регламентация.

Б) Ако разпоредбите на т. 2 и 3, т. 4 във връзка с т. 10 и 11 на § 11 от ПЗР на Закона за биологичното разнообразие предизвикват възражения и съмнения за несъответствие с конституционните разпоредби, то в още по-голяма степен това важи за т. 6, буква "а", т. 7 и 9 на същия § 11. С тях се отменя такса "Природа" за имоти, разположени в защитени територии (т. 7), и се премахва дължимото от виновните лица обезщетение за причинени щети на защитени територии (т. 9). По същността си разпоредбите представляват рязко отстъпление и са сериозен пробив в основния принцип на екологичното право - "вредителят плаща". Човек, който радее за красотите и богатствата на родната природа, трудно може да допусне, че е възможна своеобразна "законодателна амнистия" за лицата, причиняващи й вреди, каквато всъщност представлява т. 9 на § 11 от ПЗР на Закона за биологичното разнообразие. Опасявам се, че ако разпоредбата влезе в сила, представителите на многобройните природозащитни организации с основание ще изразят категоричното си неодобрение.

Не може да се приеме, че посочените по-горе разпоредби съответстват на конституционно закрепения принцип за опазване на околната среда. Основният закон вменява защитата на природата като основно задължение както на държавата, така и на всички граждани. Не виждам как може да бъде изпълнявано задължението за опазване на природата, след като се отменят разпоредби, относно такси за потребление на национално богатство, и отговорността на тези, които я увреждат. Споделям разбирането, че т. 7 и 9 на § 11 от ПЗР на Закона за биологичното разнообразие не съответстват на чл. 15 и 55 от Конституцията на Република България, защото отменят норми, осигуряващи опазването на околната среда.

Уважаеми дами и господа народни представители,

Упражнявам конституционното си правомощие по чл. 101 от Конституцията на Република България с искрено съжаление, че се налага да върна един модерен като цяло закон, който в преобладаващата си част действително считам за достижение на нашата екологична правна уредба. Отстояването на правото на здравословна и благоприятна околна среда за всеки гражданин и осигуряването на опазването на околната среда от страна на държавата не търпят компромиси. Това са императиви от първостепенна социална значимост както на днешното, така и на бъдещите поколения и ние не ще можем да наричаме страната си модерна и правова държава, ако не осигуряваме в максимално възможната степен защитата на околната среда.

Предвид гореизложените мотиви връщам за ново обсъждане Закона за биологичното разнообразие, като оспорвам чл. 31, 32, 33 и 34, както и § 9 и 11 от преходните и заключителните разпоредби на същия закон.