Държавен вестник, брой 89 от 31.X

На основание чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България

ПОСТАНОВЯВАМ:

Връщам за ново обсъждане в Народното събрание Закона за тълкуване на чл. 47 от Закона за чужденците в Република България, приет от ХХХVIII Народно събрание на 12 октомври 2000 г.

Издаден в София на 24 октомври 2000 г.

Подпечатан с държавния печат.

МОТИВИ ЗА ВРЪЩАНЕ ЗА НОВО ОБСЪЖДАНЕ В НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ НА ЗАКОНА ЗА ТЪЛКУВАНЕ НА ЧЛ. 47 ОТ ЗАКОНА ЗА ЧУЖДЕНЦИТЕ В РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

Уважаеми госпожи и господа народни представители,

На основание чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България връщам за ново обсъждане в Народното събрание Закона за тълкуване на чл. 47 от Закона за чужденците в Република България, като оспорвам член единствен в частта относно "заповедите, издадени на основание чл. 41, т. 3 във връзка с чл. 40, ал. 1, т. 2".

Конституцията на Република България не установява изрично правомощие на Народното събрание да приема тълкувателни закони. И тъй като това е първият тълкувателен закон на Народното събрание след приемането на сега действащата Конституция, си позволявам да се присъединя към мнението на народните представители, че Народното събрание като законодателен орган може да направи, когато прецени за необходимо, автентично тълкуване на всеки свой закон. Целта на такъв тълкувателен закон е да съдейства за разкриване съдържанието на правните норми, като изясни смисъла на действителната воля на законодателя, изразена в тълкувания закон или в отделна негова норма. По никакъв начин обаче тълкувателният закон не може да създава нови правни норми, както и да допълва или изменя закона, защото автентичното тълкуване не е правотворческа дейност.

Разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България установява конституционния принцип за съдебно обжалване от гражданите и юридическите лица на всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. В много свои решения Конституционният съд (Решение № 13 от 1993 г.; Решение № 3 от 1994 г.; Решение № 7 от 1995 г.; Решение № 21 от 1995 г.; Решение № 5 от 1997 г.; Решение № 18 от 1997 г.; Решение № 22 от 1998 г.; Решение № 4 от 1999 г. и др.) изрично подчертава, че изключението може да се прилага само тогава, когато "не накърнява конституционно признати основни права и свободи на гражданите и конституционните принципи на правовата държава". В мотивите на Решение № 5 от 1997 г. Конституционният съд отбелязва, че прилагането на изключението по чл. 120, ал. 2 от Конституцията е допустимо и "когато друга, по-висша, но изрично конституционно прогласена ценност трябва да бъде приоритетно защитена (такава е например сферата на националната сигурност)". Този е бил и мотивът на законодателя да изключи в разпоредбата на чл. 47 от Закона за чужденците в Република България обжалването на заповедите по раздел I "Принудителни административни мерки" от глава пета на закона, с които са наложени принудителни административни мерки, непосредствено свързани със сигурността на страната.

Ето защо не оспорвам разпоредбата на закона в частта є, която се отнася до заповедите, издадени на основание чл. 40, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 10, ал. 1, т. 1, чл. 42 и чл. 10, ал. 1, т. 1.

В първия случай (чл. 40, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 10, ал. 1, т. 1) министърът на вътрешните работи или упълномощени от него длъжностни лица могат да отнемат със заповед правото на пребиваване на чужденец в Република България, когато чужденецът с действията си е поставил в опасност сигурността или интересите на българската държава или за когото има данни, че действа против сигурността на страната.

Във втория случай (чл. 42) министърът на вътрешните работи или упълномощени от него длъжностни лица със заповед могат да разпоредят експулсирането на чужденец, когато неговото присъствие в страната създава сериозна заплаха за националната сигурност или обществения ред.

И двата вида заповеди - тези, издадени на основание чл. 40, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 10, ал. 1, т. 1, както и тези, издадени на основание чл. 42, представляват принудителни административни мерки от раздел I, глава пета на закона и попадат в хипотезата на чл. 47, ал. 1 от Закона за чужденците в Република България. Последната разпоредба изрично изключва от обжалване заповедите по този раздел, с които са наложени принудителни административни мерки, непосредствено свързани със сигурността на страната. Това изцяло е в съответствие с конституционния текст на чл. 120, ал. 2, според който на съдебно обжалване подлежат всички административни актове освен изрично посочените със закон.

В третия случай (чл. 10, ал. 1, т. 1) се отказва издаване на виза и влизане в страната на чужденец, когато с действията си е поставил в опасност сигурността или интересите на българската държава или за когото има данни, че действа против сигурността на страната. Макар тези откази да не са изключени изрично от съдебно обжалване в Закона за чужденците в Република България, конституционното изискване за изрично законово изключване на съдебно обжалване на административните актове за тях е изпълнено чрез нормите на специални процесуални закони: чл. 34, т. 1 от Закона за административното производство изключва от обжалване по предвидения в този закон съдебен ред административните актове, свързани непосредствено с отбраната и сигурността на страната, а съгласно чл. 7, т. 2 от Закона за Върховния административен съд не подлежат на разглеждане от Върховния административен съд актове, с които се осъществява външната политика, отбраната и сигурността на страната.

Що се отнася обаче до заповедите, издадени на основание чл. 41, т. 3 във връзка с чл. 40, ал. 1, т. 2, тълкувателният закон влиза в противоречие с чл. 120, ал. 2 от Конституцията, защото по пътя на тълкуването изключва от кръга на съдебно обжалваемите заповеди такива, за които законодателят не е предвидил изрично това в Закона за чужденците в Република България. А повечето от основанията за издаване на такива заповеди не са свързани по никакъв начин със сигурността на страната и не могат да бъдат изключени от съдебно обжалване и по силата на специалните процесуални норми в Закона за административното производство и в Закона за Върховния административен съд. Изключването на тези заповеди от съдебно обжалване изключва прилагането по отношение на тях и на някои разпоредби от Закона за административното производство, които иначе са задължителни. По този начин и в двата закона по същество се променят правни норми.

Съгласно чл. 41, т. 3 министърът на вътрешните работи или упълномощени от него длъжностни лица могат да издадат заповед за принудително отвеждане на чужденец до границата в случаите, когато чужденецът не е напуснал страната в определения срок след отнемане правото му на пребиваване по чл. 40, ал. 2 (в заповедта по ал. 2 на чл. 40 се определя срок за напускане на страната). Според тълкувателния закон издадената заповед по чл. 41, т. 3 във връзка с чл. 40, ал. 1, т. 2 (разпоредба, съдържаща всички основания, посочени в чл. 10 и 11) не подлежи на обжалване. Разпоредбите на чл. 10 и 11 са в глава втора от Закона за чужденците. Само някои от изброените основания, най-вече горецитираният чл. 10, ал. 1, т. 1, се отнасят до застрашаване сигурността на държавата. Повечето от основанията в чл. 10 и 11 обаче са неотносими към действия, непосредствено свързани със сигурността на държавата.

Позволявам си да посоча някои от случаите в чл. 10: чужденец, който няма осигурена издръжка и необходимите задължителни застраховки през време на пребиваването си в страната и средства, осигуряващи възможност за обратното му завръщане; чужденец, който при предишно пребиваване е нарушил трудовото или данъчното законодателство на страната; чужденец, който няма визи или билети за следващите по маршрута страни; чужденец, който не е представил необходимите документи, определени с акт на Министерския съвет, удостоверяващи правото му за влизане в страната.

По-голямо недоумение обаче буди включването на цялата разпоредба на чл. 11. Докато разпоредбата на чл. 10 е формулирана като императивна правна норма, предвиждаща при наличието на всички основания в нея да се откаже издаването на виза и влизането на чужденец в страната, то разпоредбата на чл. 11 е формулирана като правна възможност: преценката дали да се даде отказ законодателят е предоставил на министъра на вътрешните работи или на упълномощени от него длъжностни лица. Наличието на основанията по чл. 11 не водят задължително до такъв отказ. Това не са действия, които непосредствено са свързани със сигурността на страната. Затова и заповедите, издадени на тези основания, не са от категорията административни актове, които разпоредбата на чл. 47 изключва от съдебно обжалване. Бих посочил някои от основанията, изброени в чл. 11, при наличието на които може да се откаже издаването на виза на чужденец: при предишно пребиваване в страната е извършил нарушение на обществения ред; има данни, че целта на влизането е да пребивава в страната като имигрант, без да има специално разрешение за това; има данни, че целта на влизането му е да се използва страната като транзитен пункт за миграция към трета държава и др.

Така тълкувателният закон въвежда забрана за обжалване на заповеди, издадени на основание чл. 41, т. 3 във връзка с чл. 40, ал. 1, т. 2 (включваща всички основания по чл. 10 и 11). Но чл. 47 от Закона за чужденците в Република България изключва обжалване само на онези заповеди от този раздел, с които се прилагат принудителни административни мерки, непосредствено свързани със сигурността на страната. А голямата чат от горните заповеди не са такива. Ето защо в тази част Законът за тълкуване на чл. 47 от Закона за чужденците в Република България противоречи на чл. 120, ал. 2 от Конституцията - защото заповедите по раздел I от глава пета, с които се налагат принудителни административни мерки, които не са свързани непосредствено със сигурността на страната, подлежат на обжалване.

Член 5, ал. 2 от Конституцията прогласява принципа на непосредственото действие на разпоредбите на Конституцията. В Решение № 10 на Конституционния съд от 1994 г. се казва: "Непосредственото действие на Конституцията означава, че не е небходимо да има опосредстващ елемент или звено от правно-техническа гледна точка, за да се прояви то. Непосредственото действие прави от Конституцията живо, приложимо право." (мотиви)... "По силата на непосредственото действие на разпоредбите на Конституцията (чл. 5, ал. 2) всеки гражданин и всяко юридическо лице може да се позовава на основния закон в защита на своите права и законни интереси." (диспозитив).

Ето защо, щом заповедите, издадени на основание чл. 41, т. 3 във връзка с чл. 40, ал. 1, т. 2, подлежат на обжалване по силата както на непосредственото действие на чл. 120, ал. 2 от Конституцията, така и на основание чл. 46 от Закона за чужденците в Република България, за тях са приложими разпоредбите на Закона за административното производство. Затова си позволявам да изразя и несъгласие относно възможността, предвидена в тълкувателния закон, тези заповеди да не съдържат фактическо основание и да подлежат на незабавно изпълнение. Щом по отношение на тези заповеди не се изключва възможността за обжалването им, то за тях следва да се прилагат и нормите, установени в Закона за административното производство.

Член 47, ал. 2 от Закона за чужденците допуска посочване само на правното основание за заповедите по раздел I от глава пета на закона, с които се налагат принудителни административни мерки, непосредствено свързани със сигурността на държавата. Заповедите обаче, издадени на основание чл. 41, т. 3 във връзка с чл. 40, ал. 1, т. 2, следва да съдържат всички реквизити на административния акт, които са посочени в чл. 15, ал. 2 от Закона за административното производство, включително и фактическото основание за издаване на административния акт. Ако административният акт не е издаден в предписаната от закона форма, порокът (в зависимост от тежестта му) може да доведе до унищожаемост или дори нищожност на акта.

Разпоредбата на чл. 15, ал. 3 от Закона за административното производство допуска в административния акт да се посочи само правното основание в случаи, изчерпателно регламентирани в нея. Очевидно е, че повечето от основанията, изброени в чл. 10 и 11 от Закона за чужденците в Република България, не попадат в тези хипотези, включително не са и въпроси, свързани с опазване на държавна или служебна тайна.

Що се отнася до установеното в тълкувателния закон задължение за незабавно изпълнение и на тези заповеди, следва да се отбележи, че щом те могат да обжалват (заповедите на министъра на вътрешните работи по съдебен ред, а заповедите на упълномощените от него длъжностни лица - и по административен, и по съдебен ред - чл. 19 и чл. 20, ал. 1 от Закона за административното производство), за тези заповеди следва да се прилагат разпоредбите на чл. 16, 23 и чл. 37, ал. 3 от същия закон, т.е. незабавно изпълнение е допустимо само ако:

- при обжалване по административен ред: административният орган е допуснал предварително изпълнение в административния акт; ако обаче не е допуснал такова, своевременно подадената жалба или протест спира изпълнението на административния акт;

- при обжалване по съдебен ред: административният орган е допуснал предварително изпълнение на акта; дори обаче и да е допуснал такова, съдът по искане на заинтересуваната страна може да спре изпълнението му; ако обаче не е допуснато предварително изпълнение от административния орган, жалбата и протестът спират изпълнението на административния акт, освен ако съдът разпореди друго.

Ето защо, по отношение на заповедите, издадени на основание чл. 41, т. 3 във връзка с чл. 40, ал. 1, т. 2, според мен, е недопустимо и тълкуването, което законодателят прави в изречения 2, 3, 4, 5 и 6 от член единствен.

В допълнение към гореизложеното смятам за необходимо да подчертая, че приемането в тълкувателен закон на подобни норми, в които се ограничават вече установени в законодателството ни права на чужди граждани, не допринася за утвърждаване на образа на България като правова държава. Още повече, че не става въпрос да бъдат толерирани чужденци, които нарушават българското законодателство, а да не се отнема, освен в случаите, отнасящи се до застрашаване сигурността на държавата, възможността на тези чужденци да обжалват заповедите пред компетентните съдебни органи на Република България. Щом се стремим да станем част от обединена Европа и да докажем, че българските граждани не трябва да бъдат подлагани на унизителни визови ограничения, е необходимо да покажем категорично, че българската държава е отворена за всеки чужд гражданин, който идва с добри намерения при нас.

Уважаеми госпожи и господа народни представители,

Тези са мотивите ми да върна за ново обсъждане Закона за тълкуване на чл. 47 от Закона за чужденците в Република България, като оспорвам израза "заповедите, издадени на основание чл. 41, т. 3 във връзка с чл. 40, ал. 1, т. 2" в изр. 1 и изр. 6 от член единствен, и си позволявам да предложа при повторното обсъждане на закона от Народното събрание той да отпадне.